Las aduanas Las tecnologías modernas han evolucionado significativamente en las últimas décadas. Aunque tradicionalmente fueron concebidas como organizaciones orientadas principalmente a la recaudación de impuestos, la creciente globalización económica, la expansión del comercio internacional y las nuevas amenazas a la seguridad han ampliado considerablemente sus funciones. Hoy en día, las administraciones aduaneras están llamadas a mantener un delicado equilibrio entre la facilitación del comercio legítimo y el ejercicio de controles eficaces que garanticen la protección de los intereses nacionales.
Este proceso de transformación ha sido impulsado por varios factores. Entre ellos se incluyen la progresiva reducción de las barreras arancelarias tras la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), el aumento exponencial de los flujos comerciales internacionales, los cambios tecnológicos que han revolucionado la gestión de la información y los desafíos de seguridad que surgieron a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001. Estos acontecimientos pusieron en evidencia que los modelos tradicionales de control aduanero eran insuficientes para afrontar los riesgos asociados a un comercio internacional cada vez más dinámico y complejo.
En respuesta a estos desafíosla comunidad internacional impulsó el desarrollo de nuevos instrumentos regulatorios y operativos destinados a fortalecer la seguridad de las cadenas logísticas sin afectar innecesariamente el comercio legítimo. Estos incluyen el Marco Regulatorio SAFE de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), el programa de Operador Económico Autorizado (OEA), el Convenio de Kyoto Revisado para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros y el Acuerdo de Facilitación del Comercio de la OMC. Todos estos instrumentos convergen en un mismo principio: la necesidad de sustituir los controles generalizados por sistemas basados en la identificación, evaluación y tratamiento de los riesgos.
El facilitación El comercio constituye uno de los pilares fundamentales de este nuevo paradigma. Su objetivo es reducir costos, simplificar trámites y reducir los tiempos requeridos para el despacho de mercancías. Sin embargo, la facilitación no puede entenderse como una reducción indiscriminada de los controles. Por el contrario, requiere mecanismos que permitan concentrar los esfuerzos de supervisión en las operaciones que tienen más probabilidades de fracasar, reservando procedimientos simplificados para aquellas consideradas de bajo riesgo.
Es precisamente en este contexto donde surge la Gestión Integral de Riesgos (ENGRANAJE) como herramienta fundamental para armonizar los objetivos de control y facilitación. La GIR permite a la administración aduanera tomar decisiones basadas en información objetiva, reduciendo la discrecionalidad y optimizando el uso de los recursos disponibles.
Evolución regulatoria en República Dominicana
En República Dominicana el concepto de análisis de riesgos no es nuevo. Sin embargo, su consolidación como eje central de la gestión aduanera adquirió especial relevancia con la promulgación de la Ley núm. 168-21 de Aduanas y sus reglamentos de desarrollo. Sin embargo, este desarrollo normativo tiene sus raíces en compromisos internacionales asumidos por el Estado dominicano durante años anteriores.
Uno de los antecedentes más relevantes se encuentra en el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (DR-CAFTA). Dicho acuerdo establece la necesidad de implementar mecanismos de gestión de riesgos que permitan enfocar las inspecciones en operaciones de mayor riesgo y agilizar el despacho de aquellas consideradas de menor riesgo. Este enfoque responde a las mejores prácticas internacionales en control aduanero moderno.
Posteriormente, República Dominicana fortaleció este compromiso al ratificar el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC mediante la Resolución No. 696-16. Este instrumento promueve expresamente la aplicación de sistemas de gestión de riesgos destinados a acelerar el levante y despacho de mercancías, reconociendo que la eficiencia del comercio exterior depende en gran medida de la capacidad de las administraciones aduaneras para aplicar controles inteligentes y selectivos.
Asimismo, mediante Resolución no. 119-12, el país ratificó el Convenio de Kyoto Revisado, considerado uno de los instrumentos internacionales más influyentes en la modernización aduanera contemporánea. Este acuerdo establece que los controles aduaneros deben limitarse al mínimo necesario para garantizar el cumplimiento de la legislación y reconoce la gestión de riesgos como un mecanismo esencial para lograr este objetivo.
La Ley de Aduanas y la institucionalización del GIR
Ley núm. 168-21 incorporó formalmente estos principios al sistema jurídico dominicano. Sus disposiciones reconocen el análisis de riesgos como una herramienta esencial para el control y facilitación del comercio exterior, alineando la legislación nacional con los estándares internacionales más avanzados.
Posteriormente, el Reglamento General núm. 755-22 desarrolló el concepto de Gestión Integral de Riesgos, atribuyendo a la Dirección General de Aduanas un papel estratégico en la coordinación de los organismos públicos involucrados en el control fronterizo. Esta función es fundamental porque los riesgos asociados al comercio internacional trascienden el ámbito estrictamente aduanero e involucran aspectos sanitarios, fitosanitarios, ambientales, de seguridad nacional y de protección económica.
Bajo este modelo, las autoridades aduaneras y las instituciones paraaduaneras deben desarrollar procesos coordinados para identificar, evaluar y mitigar los riesgos asociados con el comercio internacional. Para ello es necesario fortalecer el intercambio de información, desarrollar capacidades técnicas, implementar sistemas automatizados de análisis de riesgos y establecer mecanismos permanentes de seguimiento y evaluación.
Gestión coordinada de fronteras
Uno de los pilares fundamentales del GIR es la Gestión Coordinada de Fronteras. Este enfoque busca asegurar que todas las instituciones con poderes sobre el comercio transfronterizo actúen de manera armoniosa, evitando duplicaciones, reduciendo costos y fortaleciendo la efectividad de los controles.
La coordinación implica compartir información de manera oportuna, estandarizar procedimientos, realizar inspecciones conjuntas cuando sea necesario y evitar requisitos documentales redundantes. Asimismo, exige la realización periódica de evaluaciones encaminadas a identificar obstáculos innecesarios al comercio y promover mejoras continuas en los procedimientos aplicables al intercambio internacional de bienes.
Este modelo contempla también la armonización de horarios de trabajo, el uso compartido de infraestructuras y servicios comunes, la implementación de controles integrados y el establecimiento de puestos fronterizos únicos. Estas medidas contribuyen a mejorar la eficiencia operativa, reducir los costos logísticos y fortalecer la seguridad de las cadenas de suministro.
Gestión Integral de Riesgos como eje estratégico
La Gestión Integral de Riesgos puede definirse como el conjunto de procedimientos diseñados para identificar, evaluar, priorizar y tratar los riesgos asociados a la actividad aduanera y al tráfico internacional de mercancías. Su propósito es garantizar un adecuado equilibrio entre control, cumplimiento regulatorio, eficiencia recaudatoria y facilitación del comercio.
Este enfoque permite prevenir y mitigar amenazas vinculadas a mercancías, medios de transporte, contenedores, pasajeros, tripulaciones y operadores económicos, facilitando simultáneamente el despacho ágil de operaciones de bajo riesgo. Asimismo, contribuye al uso eficiente de los recursos institucionales y fortalece la transparencia de los procesos de control.
El GIR exige la identificación permanente de riesgos que puedan afectar la seguridad nacional, la salud pública, la protección ambiental, la recaudación tributaria y la integridad de las cadenas logísticas. Por ello, requiere mecanismos de seguimiento continuo y sistemas de alerta temprana capaces de detectar amenazas antes de que produzcan impactos significativos.
Las mejores prácticas internacionales recomiendan que la coordinación de la gestión de riesgos vinculados al comercio exterior recaiga en la administración aduanera, sin perjuicio de las facultades que correspondan a las demás autoridades competentes. Esta recomendación responde al papel central que juegan las aduanas en la supervisión del tráfico internacional de mercancías y en la coordinación de los diferentes actores que participan en el control fronterizo.
En una futura entrega analizaremos cómo se materializa en la práctica la Gestión Integral de Riesgos, los mecanismos de control utilizados por las administraciones aduaneras, las herramientas tecnológicas disponibles y los nuevos riesgos emergentes asociados al comercio internacional.
