Cada diciembre, el Congreso Nacional aprueba un presupuesto que el Gobierno Central no cumplirá. No digo esto para molestarte. Pero año tras año tengo que afrontar este tema. Veamos, partida por partida presupuestaria, la diferencia entre la ley que aprueba el Congreso y la que realmente se ejecuta. Analicemos veinte años (2006-2025) y tres gobiernos.
Para esta nota utilizo sólo cifras de la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES). Los totales cubren los veinte años; el desglose por rubros, diecinueve, porque para 2007 la ley sólo publica totales y el portal de la DIGEPRES no ofrece el desglose aprobado (los enlaces de ese año, curiosamente, descargan otros documentos).
El error (por así decirlo) tiene un rumbo muy claro: se ejecuta menos inversión de la aprobada, se dan más transferencias corrientes de las aprobadas y se presupuestan intereses que luego no se pagan. Sucedió con Leonel Fernándezestafa Danilo Medina y con Luis Abinader. Es un sesgo del sistema, no de un gobierno.
Mi comparación se hace contra el presupuesto original, que es el que incluye la intención declarada, antes de sanciones y excusas. La ley permite reformular el presupuesto a mitad de año, y en la práctica se ha vuelto habitual una reformulación que debería ser excepcional para legalizar la transferencia de fondos a otras partidas.
En total de ingresos y gastos se cumple lo presupuestado. En un año típico de la serie, el gasto total ejecutado se desvía sólo ligeramente 1,2% de lo aprobadoy los ingresos, el 1,0%. Si no profundizamos más, podríamos concluir que el país tiene un presupuesto razonablemente bien.
El total esconde mucho y “el diablo está en los detalles”. Imaginemos una empresa que cierra el año gastando exactamente los gastos aprobados en el presupuesto, pero que dejó de comprar maquinaria… para pagar bonificaciones que nadie aprobó. Ningún consejo felicitaría a la dirección por este tipo de precisión. Pediría explicaciones y muchas.
Analicemos los juegos que importan. Como se puede observar en el Cuadro 1, la inversión directa estuvo por debajo de lo aprobado en 14 de los 19 años con información desagregada (2006 y 2008-2025); en el medio año 14,3% fueron ejecutados menos de lo autorizado. En pesos corrientes, el país dejó de invertir RD$122,469 millones que había aprobado el Congreso, más que toda la inversión directa presupuestada para 2025 (RD$114,474 millones).
Lo contrario ocurre con las transferencias corrientes y los subsidios. Superaron lo aprobado en 15 de 19 años, con un desviación media de +11,4%. El exceso acumulado asciende a RD$550,508 millones, más de lo presupuestado para toda esa partida en 2025 (RD$401,752 millones).
El patrón se observa en los tres gobiernos, aunque con diferentes intensidades. Se superaron las transferencias corrientes aprobado en el 31,6% de promedio con Fernández (2006 y 2008-2012), 6,5% con Medina y 20,9% con Abinader. La inversión directa se quedó corta en 13,9% en promedio con Medina y 8,2% con Abinader; Con Fernández, en cambio, se ejecutó casi lo aprobado (−2,3%). Los nombres y énfasis cambian. La dirección no cambia. No cambia la política.
Él caso de interés es el más revelador. Estuvieron por debajo de lo presupuestado en 17 de los 19 años con información (2006 y 2008-2025), para un total acumulado de RD$180,732 millones (aun excluyendo los años en que el rubro incluía la recapitalización del Banco Central, la proporción es de 14 en 16). Si los errores fueran honestos, la probabilidad de que el interés fuera menor de lo esperado en 17 de 19 años por pura casualidad sería inferior a uno entre mil.
Los economistas lo llaman “holgura presupuestaria”. Una partida que se sobreestima año tras año, con la regularidad de un reloj, deja de ser un error de proyección y se convierte en una reserva para uso posterior del gobierno: se aprueba para pagar intereses y termina financiando otra cosa. Pasa por el Congreso, pero tarde: la Ley 423-06 prohíbe al Ejecutivo transferir fondos de un capítulo a otro, por lo que la reasignación se legaliza en la reformulación casi a fin de año, cuando al Congreso sólo le queda validar lo ya decidido. ¿Qué más podría hacer?
La consecuencia es previsible. El saldo primario ejecutado, es decir ingresos menos gastos sin intereses, fue peor que el aprobado en 17 de 19 años, para un deterioro acumulado de RD$662,660 millones, a precios corrientes.
El déficit total, por el contrario, parece estar cubierto. Fue mayor al aprobado en 12 de los 20 años, con una desviación mediana de apenas +0.6%, pero en veinte años el déficit ejecutado superó al aprobado en RD$478,974 millones, que es exactamente la diferencia entre el gasto adicional (RD$497,772 millones) y los ingresos adicionales (RD$18,798 millones). Cinco años concentran el 93% de este exceso: 2020 (RD$225,542 millones), 2012 (RD$103,454 millones), 2008 (RD$43,987 millones), 2022 (RD$41,301 millones) y 2025 (RD$30,523 millones). Tres de ellos fueron años de elecciones presidenciales y uno fue el año de la pandemia. Si el saldo primario se deterioró más que el déficit total es porque los intereses presupuestados y no pagados disfrazan la diferencia.
Hay dos factores agravantes. El primero es político: en los años de elecciones presidenciales (2008, 2012, 2016, 2020 y 2024), el gasto total se desvió +10,2% en promedio de lo aprobado, frente a +1,5% en los otros años, y las transferencias corrientes, +32,7%. El segundo es el destino de las sorpresas: cuando los ingresos superan lo esperado, el gasto ejecutado por encima de lo aprobado aumenta en promedio 89 centavos por cada peso imprevisto; sólo 11 centavos se destinan a reducir el déficit. Y no hace falta sorpresa para gastar más: entre 2006 y 2025, sin contar 2020, los ingresos superaron lo esperado en RD$132,353 millones y el gasto superó lo aprobado en RD$385,784 millonescasi tres pesos de gasto adicional por cada peso de ingreso adicional. El presupuesto no se ajusta a la realidad; la realidad se ajusta al deseo de gastar.
El Poder Ejecutivo, con esta metodología, obtiene discrecionalidad sin pagar el costo político de pedirla. Gana la política electoral: las transferencias actuales son el rubro con mayor rentabilidad política: tienen beneficiarios visibles y agradecidos que pueden organizarse en la estructura partidaria. ¿Quién pierde? La inversión, que no tiene víctimas inmediatas. Sí, algunos ingenieros están decepcionados, pero la gente no protesta fervientemente por un acueducto que quedó en el proyecto.
Estos datos obligan también a reflexionar sobre el papel del Congreso, cuya competencia constitucional para aprobar el presupuesto se reduce a un mero trámite. ¿Por qué discutir partido a partido si sabes que la ejecución será diferente? Porque estoy seguro de que los congresistas lo tienen claro.
Esta cuestión de la desviación presupuestaria es relevante. Él programa PEFA (Marco para la Evaluación de la Gestión Financiera Pública)Apoyado por el Banco Mundial, el FMI y la Unión Europea, es el estándar internacional para evaluar la gestión financiera pública. Uno de sus indicadores mide precisamente la desviación en la composición del gasto: un país merece una calificación de A si esta desviación es inferior al 5% en al menos dos de los últimos tres años, y D si supera el 15%. Aplicada a los datos de la DIGEPRES, esta métrica no le da a República Dominicana una sola A en los 16 trienios evaluables entre 2008 y 2025: nueve B, dos C y cinco D. En los últimos cinco años la calificación fue D en 2021-2023 y B en 2022-2024 y 2023-2025.
Chile, Perú y Colombia Tienen consejos fiscales autónomos que monitorean públicamente el cumplimiento de sus reglas fiscales. Seguimos discutiendo el presupuesto aprobado como si fuera el que se va a ejecutar. Y aunque es un tema para otro día, nuestra regla fiscal es insuficiente: la Ley 35-24 de Responsabilidad Fiscal, promulgada en 2024, limita el crecimiento del gasto primario a la inflación esperada más tres puntos porcentuales, lo cual es un avance. Pero la norma monitorea el total, y el problema del país también está en la composición del gasto: se puede respetar el techo de gasto y seguir sustituyendo transferencias por inversión. Tan simple como eso.
Corregirlo no requiere grandes reformas. Requiere que cualquier reducción de la inversión aprobada requiera autorización expresa del Congreso; que los intereses se presupuestan con supuestos explícitos de tasas y tipos de cambio, publicados junto con la ley y que cualquier ahorro en intereses se destine exclusivamente a inversión; y que la DIGEPRES presente cada año la métrica PEFA del país. La información ya existe. No hay obligación de mostrarlo.
Sin un presupuesto creíble, el Congreso aprueba ficciones. Sin ejecutar la inversión hipotecamos el futuro.
