Ahora que un destacado abogado está al frente de la Superintendencia de Bancos, Emmanuel Cedeño Brea, especializada en Legislación Económica, Regulación Financiera y Lavado de Dinero, vale la pena retomar el tema de las cooperativas de ahorro y crédito que realizan intermediación financiera abierta sin estar sujetas al mismo esquema de regulación y supervisión que las entidades del sistema financiero.
El movimiento cooperativo comenzó a gestarse en el país a mediados de la década de 1940, con la creación de las primeras cooperativas de ahorro y crédito, impulsadas por sacerdotes de la Orden Scarboro. Su consolidación se produjo en 1963, con la promulgación de la Ley 31-63 y la creación de la Instituto de Fomento y Crédito Cooperativo (Idecoop).
Las cooperativas han desempeñado un importante papel social, promoviendo una cultura de ahorro entre sus miembros y proporcionando crédito a tasas favorables para el consumo, la vivienda o la adquisición de bienes de capital. Sin embargo, en los últimos años ha surgido un nuevo fenómeno: grandes cooperativas con activos mayores que los de muchos bancos múltiples, que realizan intermediación financiera sin estar sujetas a una regulación y supervisión prudencial equivalente.
Por eso, el 9 de febrero de 2017, la Junta Monetaria, de la que fui miembro entre 2004 y 2019, aprobó un proyecto de ley para que las cooperativas abiertas de ahorro y crédito fueran reguladas por el Banco Central y supervisadas por la Superintendencia de Bancos. El proyecto fue enviado al Poder Ejecutivo, pero nunca llegó al Congreso, y no se ofrecieron explicaciones a la Junta Monetaria sobre las razones por las que no continuó su trámite.
El Misión del Fondo Monetario Internacional (FMI)que visita anualmente el país de conformidad con el artículo IV de su acuerdo fundacional, ha reiterado la necesidad de fortalecer la regulación de estas entidades. En su informe correspondiente al 2025 fue enfático al señalar:
«La adopción de una nueva Ley de Cooperativas de Crédito fortalecerá la supervisión y mejorará el marco ALD/CFT».
Estas siglas corresponden a la prevención del blanqueo de capitales y la lucha contra la financiación del terrorismo.
En 2017, el Congreso aprobó la Ley 155-17 sobre Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo, que incluía a las cooperativas como “sujetos obligados”. Sin embargo, se estableció que serían supervisados por Idecoop. Una institución que carece de los recursos financieros, tecnológicos y humanos para cumplir esa función.
Las cooperativas abiertas que realizan intermediación financiera sin sujetarse a estándares prudenciales equivalentes a los aplicables al sistema financiero pueden convertirse en vehículos vulnerables para el lavado de dinero proveniente del crimen organizado o la corrupción.
Además, el tamaño alcanzado por algunas de estas entidades plantea interrogantes desde una perspectiva de riesgo sistémico.
Estas entidades también enfrentan condiciones regulatorias diferentes a las del sector financiero. No están sujetas a la reserva legal ni a los mismos requisitos técnicos de patrimonio destinados a garantizar ciertos niveles de solvencia, ni al conjunto de normas establecidas en las leyes, reglamentos y resoluciones de la Junta Monetaria para las entidades de intermediación financiera.
Si bien el gobernador del Banco Central mencionó en octubre de 2025 la aprobación de un nuevo proyecto de ley que permitiría regular y supervisar a las cooperativas que realizan intermediación financiera abierta, hasta ahora el tema no ha vuelto a ser discutido oficialmente.
La aprobación de esta legislación es fundamental para establecer reglas claras y homogéneas para las entidades que realicen intermediación financiera abierta, fortalecer la protección de los ahorradores, reducir los riesgos para la estabilidad financiera y garantizar condiciones de competencia más equitativas.
